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本论文荣获“年第五期中原破产法实务沙龙”
征文活动三等奖
新形势新条件下执转破制度的价值分析
摘要：执转破制度体系的确立、构建，不仅仅是为了解决执行难、破产难问题，其在构建债权实现体系、国家治理能力、治理体系现代化、法院业务能力、司法水平的提高、府院联动机制的建立、个人破产制度的立法及营商环境优化等方面有着独特的作用。本文从执行程序的局限、执行面临问题、破产制度在处理债权债务纠纷中的优势入手，浅显地分析了执转破制度的价值。
关键词：执行程序破产制度执转破制度价值分析
执转破制度是贯彻中央供给侧结构性改革，加大市场主体出清工作力度，促进市场产能优化和结构调整的有效措施，自年以来为解决执行难，完善市场主体退出，推动市场资源重新配置和产业结构升级等发挥了巨大作用。执转破制度体系，对于实现新形势新条件下构建国际国内双循环大格局，推动我国经济高质量发展具有重大意义。
一、构建执转破制度体系的背景
执行难是司法实践中的一个问题。执行难的成因复杂，其中之一是由于民事执行程序自身的局限，不具有真正了结债权债务关系的作用。破产制度虽不太成熟完善，但却是解决执行难问题的出口。
（一）民事执行程序的特点及局限
我国的民事执行程序是民事诉讼程序的组成部分，与多数大陆法系国家一样，立法上将执行程序在民事诉讼法中规定。根据民诉法规定，执行程序是由特定的机构和人员利用国家强制力，根据生效的法律文书，强制民事义务人履行所负义务的程序。执行权行使的统一性、执行行为的强制性、执行目的的国家意志性是其基本特点。执行程序的局限在司法实践中表现在以下几个方面：（1）执行措施刚性，体现国家的意志。债务人的人身自由、财产自由及意志自由均受限制，对于破产企业作为被执行人显得过于刚性；（2）执行程序建立在假定债务人有财产可供执行的基础上，解决的是债务人有履行能力而未履行的问题，执行的基础条件过于理想化；（3）申请执行的主体特定化，解决的是个别债权问题，整体性终局性解决功能差；（4）解决债权债务纠纷的方向单向，程序的逆转性差。
（二）破产制度在处理债权债务纠纷中的优势及作用
破产制度包括清算、重整与和解制度。现代破产法理论认为，破产制度主要目标有四项:第一，最大限度地保护债权人利益，并以此为出发点尽可能保全债务人企业，使其作为一个有赢利能力的市场主体而存在；第二，在债务人的主体资格不能保全时，尽可能多地扩大债权人的财产分配比例，提高清偿率；第三，设置公平、公正的分配程序和制度，使不同性质及同一性质的债权各得其所，体现公平受偿原则；第四，甄别、判断破产原因，对诚实守信经营者进行保护，对违法经营者进行必要的追究惩戒，对其从业资格给予必要的限制。
破产法是一个综合执行程序的观点，已被法学界和实务界所认同。?实体法、程序法、特别法、公私法兼顾、综合性强是其主要特征，概括性和终局性是其显著特点。破产制度对债权人来说，可以通过公开透明的程序使其债权请求得到公正的对待，避免了在缺乏公平清偿秩序的情况下可能受到的损害；对债务人企业来说，破产制度可以起到淘汰落后、干净退出市场或者起死回生、重返市场的作用；对社会来说，通过规范破产行为，维护正常的债务清偿秩序，减少其消极影响，维护社会安定，优胜劣汰，实现资源优化组合，促进经济发展；对于法院自身的执行工作来说，一是会终结大量已进入执行程序的案件；二是经过破产重组后的被执行企业，因免除了一定数额的债务及利息，经营状况和履行债务的能力也会有所改观，无疑会进一步提高执行案件的结案率、执行的质量及效益。
（三）当前执行和破产工作存在的问题
广义的执行难，是指生效的法律文书在执行过程中由于各种因素及障碍，使得生效法律文书得不到实际、有效的履行，申请执行人的请求事项难以实现或不能全部实现，合法权益得不到依法保护。据统计，在我国当前的司法实践中，执行不能的案件数大约占执行到位案件数的40-50%。年全国各级法院共受理执行案件.4万件，其中作为被执行人的企业法人不能清偿债务的执行案件大量存在，这些本应通过破产程序出清终结的执行案件长期存在，既消耗了大量的司法资源，又损害了司法公信力。另一方面，由于思想观念落后，认识出现偏差、制度设计配套滞后、社会维稳任务重、法律宣传不到位、政府法院政绩考核等因素制约，进入破产程序的案件数量极少，案件匮乏、启动难的问题很突出。
执行难、破产难的危害是多方面的：第一，对债权人来说，合法的权益难以实现，产生经济损失；第二，对于债务人企业而言，僵而不死，企业“法人人格”减损；第三，法律的权威与尊严受到损害；第四，对于法院而言，既损害了法院的形象，同时也损害了司法公正；第五，民众丧失对法律的尊崇，法律信仰遭受重创；第六，对执政党的执政能力产生质疑；第七，对政府失望，极易形成对立，引发群体性事件的概率增大，影响社会稳定。
二、执转破制度的确立及内容
当债务人企业资不抵债时，就会产生执行难问题，此时适用法律程序的法理和事实基础就发生了根本变化，法院的执行工作应当以此为新起点，推动执行程序向破产程序转化。解决执行难、破产难问题，法学界和实务界一直在探索，因制度和社会原因，我国司法实践中存在执行与破产转换、衔接不畅的情况。执行程序与破产程序衔接的制度机制安排与设计，就是执转破制度。因此，执转破制度并非“空中楼阁”，是在实践探索的基础上应运而生。
（一）执转破制度的确立、构建过程
执转破制度起始于年《新民诉法解释》，该解释的第条至条规定了执转破相关内容，从而打通了执行不能案件移送破产审查的通道；年《执转破指导意见》，对执行案件移送破产审查过程中的衔接又作了进一步规范，至此，执转破制度体系构建已初步完成；年最高人民法院印发了《全国法院破产审判工作会议纪要》；紧接着年最高人民法院又印发了《全国法院民商事审判工作会议纪要》（《九民会议纪要》）。自年以来，随着最高人民法院《执转破指导意见》《全国法院破产审判工作会议纪要》《破产法司法解释(三)》《九民会议纪要》《加快完善市场主体退出制度改革方案》（国家发改委、最高法《十三部委改革意见》），地方层面省级高院如广东省高院的《关于执行案件移送破产审查若干意见》、福建省高院《关于执行案件移送破产审查工作的实施意见（试行）》、江苏省高院《关于“执转破”案件简化审理的指导意见》、浙江省高院《关于执行程序与破产程序衔接若干问题的纪要》、陕西省高院《关于“执转破”案件简化审理若干规定（试行）》等意见、纪要及规定的陆续出台，执转破制度的规则体系已经基本形成。
（二）执转破制度的内容概述
《新民诉法解释》比较宏观、原则地规定了执转破机制，《执转破指导意见》进行了详细细化，细化了移送和衔接的具体细则，从顶层设计上为完善“立、审、执、破”相互分离、有机衔接的全司法流程制度框架打下了基础。其内容要点如下：1.执转破适用的主体仅限于在执行案件中作为被执行人的企业法人，不适用于企业法人之外的组织，并且该企业法人要符合《破产法》第2条第1款的情形；2.执转破案件由被执行人所在地人民法院管辖，且以中级人民法院管辖为原则，基层法院管辖为例外，排除了执行法院的管辖权；3.申请主体有两类，一是被执行人，二是与被执行人有关的任何一个执行案件的申请执行人；4.启动执转破依申请，坚持意思自治原则；5.法院在执行案件移送破产审查过程中的征询要求及决定程序；6.决定执转破后执行案件材料的移送、破产立案裁定与破产实质审查；7.破产受理后执行案件费用的清偿与债务人企业财产的移交；8.执转破启动后对执行案件的执行及执行措施的处理；9.依法处理对启动执转破的异议；10.执转破启动失败后法院的操作；11.进入执转破程序后的监督制约。
三、新形势新条件下执转破制度的价值分析
因新冠肺炎疫情影响，全球经济呈现明显下行趋势。据国际货币基金组织预测，年全球经济有可能萎缩3%。习近平总书记指出，要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展大格局。新形势新条件下，执转破制度的价值值得深入研究探讨。
（一）执转破制度是解决执行难的有力武器
社会诚实信用体系是现代市场经济建立和发展的基石，而诚实信用体系的维护需要强有力的司法作为保障。执行难使得市场经济的基石--诚实信用受损，阻碍经济的发展。执转破制度能够化解执行难，重构社会信用，是解决执行难的有力武器。
（二）执转破制度是执行不能案件退出执行程序的必然选择
司法实践中，人民法院往往把终本制度作为执行不能案件退出程序的首要选择，没有财产或财产不清无法执行的案件以终本裁定的方式结案，终本结案的比例逐年增加。终本制度对于法院的执行工作来讲是一把双刃剑，无财产案件退出程序依赖于终本结案，但也导致民众对解决执行难问题的质疑；而执转破制度能较好地解决执行不能案件退出难的问题。
（三）执转破制度是解决破产案件少的有效途径
自年《企业破产法》实施以来，最高人民法院发布了多个司法解释，推动破产法的顺利实施。但在破产法实施过程中全国法院破产案件受理数量并没有像预想那样井喷式增加，其中的原因是多方面的，案件少是不争的事实。执转破制度疏通了破产案件启动入口窄的问题，破产案件少的现象会随着此制度的贯彻执行逐渐消失。
（四）执转破制度是构建债权实现体系的当然要求
执行与破产均是债权实现体系的组成部分，源于制度设计初衷的不同，在实现债权的结果指向上有所区别。执行成果要么完成债务清收，要么由债务人企业主动申请破产。当债务人企业选择申请破产后，破产制度的优势即发挥出来了，如破产重整就能够帮助暂时失去履行能力、但仍有市场价值的债务人企业获得重生的机会，因此，构建债权实现体系离不开执行与破产的转换、衔接。
（五）执转破制度是破产效益最大化的重要保证
确立、构建执转破制度体系的用意，在于使无力偿债的债务人企业的破产效益优先，其制度设计的着力点就在于充分释放执行程序的效益，从最重要的、也是最有效的制度层面保证了破产效益的最大化。
（六）执转破制度是人民法院提高业务能力、司法水平的重要体现
执转破制度体系涉及执行程序和破产程序之间的转换和衔接，涉及不同层级法院及法院内部相关部门的工作方式方法的变化转换，涉及到的各主体、层级价值追求及目标不尽相同。人民法院在新形势新条件下，转变司法理念，直面新情况新问题，改革创新工作机制，确立、构建执转破制度体系是提高法院业务能力和司法水平的重要体现。
（七）执转破制度能促进府院联动机制的建立，维护社会的和谐与安定
债务人企业在被执行阶段引起的社会矛盾不明显，引发群体性、突发性事件的可能性小。进入执转破程序后，破产管理人接管企业，在法院指导下工作，提前启动府院联动机制，有效降低群体性、突发性事件发生的可能性，稳定社会生活秩序。
（八）执转破制度是促进我国治理体系和治理能力现代化的有效方式
执转破制度所要解决的问题不仅仅是执行难，从长远来看还包含健全市场主体救治和退出机制，关乎系统内外联动，需要社会环境正向引导，是社会治理体系的有机组成部分。从治理的角度审视，执转破制度不仅是公平保护债权人和债务人合法权益，维护司法公正和司法公信力的迫切需要，也是促进国家治理体系和治理能力现代化的有效方式。
（九）执转破制度可为优化营商环境提供制度保证
优化营商环境是我国政治和经济生活中的一个关键词，习近平总书记曾指出，法治是最好的营商环境。据世界银行研究，良好的营商环境会使投资率增长0.3%，GDP增长率增加0.36%。世界银行发布《全球营商环境报告》，我国营商环境全球排名从去年的46位跃升至31位，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。其中在现有破产法律制度充分性和完整性方面处于全球先进水平，可见破产法律制度的在全球营商环境评价中的权重。执转破制度作为我国破产法律制度的组成部分，不仅在我国全球营商环境评价中起到了应有的作用，而且将为优化营商环境提供制度保证。
（十）执转破制度能促进个人破产制度的立法进程
执转破制度体系是在年实施的《企业破产法》及年《新民诉法解释》的基础上确立、构建的，主要解决债务人企业作为被执行人的情况，虽然排除了企业法人之外的组织，但笔者理解执转破制度并没有排斥自然人适用的可能。司法实务中，个人作为被执行人在执行案件中所占比例远远大于债务人企业，虽然加快推进个人破产立法有太多考量的因素，但是这项制度却与执转破制度的价值功能发挥有着密切联系。个人破产制度具有解决个人破产案件积压在执行程序的难题和完善市场主体退出制度的重要功效，由此不难看出个人破产制度立法出台的必要性。
《深圳经济特区个人破产条例》这一首部个人破产法规已于年8月26日，在深圳市六届人大常委会第四十四次会议上表决通过，拟于年3月1日起实施，深圳经济特区的债务人（个人）有机会甩掉债务包袱，重新创业，市场退出机制也由此更加健全。执转破制度毫无疑问会加快我国个人破产制度立法的进程，相信在不长的时间内，具有中国特色的、具有划时代意义的《中华人民共和国个人破产法》就会诞生，国家的政治、经济、社会面貌，我们每个人的工作生活都会发生翻天覆地的变化。
结语
解决执行难、破产难问题，不仅需要相关各方通力协作，更需要科学合理的制度安排。执转破制度体系从实践中形成，其功能价值不仅体现在制度层面，而且应在司法实践中得到检验。执转破制度的实施，也不能局限于具体程序的转换、衔接，更应该按照破产市场化要求，以市场为导向，当转则转，当破则破，在新形势新条件下，为我国经济的高质量发展提供保证。
论文作者
李璞
大学本科，曾在政府部门、社科研究机构及企业工作，现执业于河南国是律师事务所。参与办理河南诺颜一生医疗美容有限公司破产清算案件，为郑州市富泰置业有限公司破产清算案件提供法律服务，代理河南外经进出口有限公司申请某公司执转破案件。曾参与撰写的《浅谈破产案件中审计机构与管理人的协作问题》在第二期中原破产法实务沙龙征文活动中荣获三等奖。
牛高
毕业于武汉大学法学院。现执业于河南国是律师事务所，任合伙人。任河南省律师协会破产与重组法律专业委员会委员。自年河南国是律师事务所成立清算与破产事务部之后，牛高律师成为该部门核心成员，对清算与破产业务进行了大量研究，研习了清算与破产业务方面的众多法律法规、司法解释以及实践操作案例。其参与撰写的《浅谈破产案件中审计机构与管理人的协作问题》《信息技术在管理人办理破产案件中的功能与作用》《新形势新条件下执转破制度的价值分析》等论文多次在中原破产法实务沙龙获奖并被刊发。
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